资源资产:自然资源资产离任审计的难点及审计方法的创新途径

  自然资源主要土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿产资源。传统的离任审计主要于对法定代表人整个期间所承担经济责任履行所进行的审查、鉴证和总体评价活动。但审计发现,领导干部自然资源资产离任审计存在以下难点:

  一是配套制度不完备实施难。首先是审计方式不明确。目前下是采取“独立型”还是“结合型“方式 审计,该如何立项等规定尚不明确。按照,对领导干部进行审计,必须由组织委托。目前审计部门的大多是“结合型”审计。根据2014年出台的经济责任审计实施细则,将自然资源资产的开发、利用和保护列入地方党政领导干部经济责任审计的一项重要内容,多数审计部门也只是处于试点阶段。其次自然资源资产负债表尚未编制。自然资源资产负债表决定了自然资源资产离任审计的范围,由于和各单位尚未编制自然资源资产负债表,给审计分析和评价带来困难。第三是责任追究机制不健全。审计的重要是发现问题并促进问题整改和审计成果。党的十八届三中全会要求生态环境损害责任终身追究制,但由谁追究、如何的问题还不够,就算审计发现问题,但后续的问责和惩罚跟不上,影响了审计作用的发挥。

  二是自然资源资产考评体系缺失导致审计评价难。由于资源资产包括土地、森林、矿产、水等多个方面,有的外部性明显,无法估量价值、有的缺乏市场交易价格,难以估量核算。再加上缺乏、标准的价值核算体系,对自然资源资产的增量评估、质量评估和价值评估都造成很大影响。一方面,各地自然、发展理念、战略不同,地方党委政府在自然资源资产的保护和利用上难以自身;另一方面,环境保护政策的执行过程持续、生态环境的保护或破坏的显现长,很多问题要在领导干部离任一段时间后才会逐渐暴露。此外,有些自然资源资产是跨区域的,导致不同区域或上下游之间责任难以准确界定和区分,为领导干部的绩效评价增加难度。

  三是审计人员知识短板导致审计胜任难。领导干部自然资源离任审计点多面广,对审计人员的政策性和专业性要求很高,需要的资源环境指标监测、勘察与测绘、生态环境保护选择与评估等方面的专业人员。但目前审计人员的专业多为会计财经类,缺乏与自然资源资产审计相关的专业人才,虽然短期可以聘请外部专家,或与资源环境部门人员联合审计,但自然资源资产离任审计在将来常态化时,这个短板必须补齐。

  当前,自然资源资产离任审计仍处于探索阶段,如何量化评估自然资源资产,客观公正地评价生态保护效益,更好地服务于国家政策的贯彻落实,这些问题对自然资源资产离任审计方法的创新与突破都提出了新的要求。

  一是创新审计评价体系,加强相关学习。制定出台自然资源审计方面的指导和操作,指导审计实践开展。构建自然资源绩效审计评价指标体系,对领导干部任期内自然资源资产情况审计评价,评价内容应包括对国土开发、自然资源管理情况、生态环境保护情况、自然资源制度建设等方面,作为干部提拔重用的参考依据之一。评价体系的构建与实施离不开审计人员对自然资源各领域政策法规的深入掌握。因此,要加强审计力量的配备,注重审计人员自然资源资产审计法规的培训,提高审计人员专业和审计能力,做到掌控全局审计效果,保证资源得到保护。

  二是创新合作审计,加强信息化运用。受审计技术手段制约,审计部门难以完成对自然资源专业的审计,如对整体资源的损耗、污染物的排放情况等,需要具有技术和专家提供相关支持。审计人员应积极与自然资源管理部门、科研机构和社会团体合作,充分成熟的信息化技术手段,深入自然资源开发及使用效益性方面存在的问题,实现新技术与绩效审计理念的有机融合。

  三是创新审计方法,突出建设与资金使用。自然资源中土地综合整治、节能减排项目、垃圾污水处理、生态林业项目、重点流域整治等项目的审计既涉及到财务审计又涉及到投资审计。在审计实施过程中,应抓住专项资金与项目两条主线,关注有无资金虚假配套、挤占挪用、虚列支出等财务管理方面问题的同时,还要重点是否存在编造虚假项目项目资金,重复、利用合同套取侵占、贪污私分项目资金等重大违规问题。加强投资审计中的跟踪审计力度,变事后审计为事前审计,变阶段性审计为全程审计,将审计的关口前移和深化,将审计监督于项目实施的全过程。

  四是创新责任追究制度,务求审计整改实效。审计发现问题的整改落实工作,事关离任审计的严肃性和审计结果的时效性。对离任审计中发现的自然资源资产方面的问题,应及时针对性和可操作性强的审计建议,加强整改落实,将其纳入责任追究内容之中。对不顾生态环境盲目决策、造成影响的单位和个人责任;对不按审计结论进行整改的,要及时督查落实整改;对暂时整改到位的,要制订整改计划和措施,限期整改;对拒不执行的,要依法采取措施,严格自然资源审计结果的有效。

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